Convention de la Caspienne : une bonne affaire pour la Russie

Depuis la disparition de l'URSS, la question du statut de la mer Caspienne restait en suspend. Les États riverains - Russie, Azerbaïdjan, Iran, Turkménistan et Kazakhstan - étaient dans l'incapacité de s'entendre afin de parvenir à un accord le réglementant, jusqu'au sommet d'Aktau (Kazakhstan) du 12 août dernier, à l'issue duquel une solution a été trouvée.

Le document de 20 pages intitulé "Convention sur le statut légal de la mer Caspienne" signé à Aktau est constitué de 24 articles qui abordent trois principaux thèmes : l'exploitation des ressources naturelles de la mer Caspienne, les questions de hard security et les enjeux liés à la protection écologique de l'espace maritime afférent. L'aboutissement de l'accord repose non pas tant sur la crainte que l'absence de consensus conduisent à une déstabilisation régionale, mais plutôt sur le risque, pris au sérieux à Moscou et Téhéran, que le flou juridique soit à terme exploité par des acteurs sécuritaires non-régionaux pour s'insérer dans l'espace caspien. S'il n'existe aujourd'hui aucune "bases" de l'OTAN ou des États-Unis en mer Caspienne, il convient de rappeler que des pays de l'OTAN fournissent bien du matériel de défense au Kazakhstan (France), au Turkménistan (Turquie) et qu'Israël a aidé de manière active Bakou à se doter d'une flottille. En outre, le Kazakhstan aurait été prêt à accorder à Washington un point logistique à Aktau afin de transborder du matériel en provenance ou à destination de l'Afghanistan, ce qui a provoqué des réactions très négatives à Moscou. Enfin, il convient de rappeler que ce texte, tout historique qu'il soit, reste à de nombreux égards un accord cadre et qu'il doit encore être ratifié par les États signataires avant d'entrer en vigueur. Cette étape pourra s’avérer particulièrement délicate pour l'Iran : la mer Caspienne occupe une place à part entière dans le discours nationaliste iranien, et certains à Téhéran crient déjà à la trahison des intérêts de la république Islamique.

Des négociations au long cours

Le statut de la mer Caspienne a fait l'objet au début des années 1990 de convergences entre Moscou et Téhéran qui plaidaient en faveur du régime du condominium russo-iranien, sorte de prolongation du statut de "lac soviéto-iranien" jusqu'à la chute de l'URSS. Face à l'opposition des nouveaux États caspiens - Azerbaïdjan, Turkménistan, Kazakhstan -, leurs positions ont par la suite divergé. Vu de Téhéran, deux solutions semblaient acceptables : celle du condominium, en vertu de laquelle la mer Caspienne est assimilée à un lac et ses ressources exploitées conjointement par les cinq États riverains. L'Iran se serait par ailleurs accommodé de la solution du découpage des eaux à cinq, selon lequel la République islamique aurait reçu, comme les autres, 20% de l'espace maritime caspien. De son côté, Moscou avançait la solution qui consistait à établir des zones exclusives économiques (ZEE) proportionnellement à la longueur des côtes, auquel cas l'Iran aurait reçu 13% des eaux disputées. Enfin, Bakou et Astana mettaient quant à eux en avant le fait que la mer Caspienne est reliée au Golfe de Finlande via la Volga, et qu'à ce titre, il s'agit d'une mer qui doit être soumise aux règles définies par la Convention de Montego Bay (1982). Vu de Moscou, tout règlement de la question caspienne, pour être acceptable, devait reposer sur les principes suivants :

- pas d'internationalisation de la navigation en mer Caspienne, celle-ci faisant courir le risque de l'établissement d'un "droit de regard" international sur l'espace caspien, et la possible mise sur la table de la question de l'internationalisation de la navigation sur la Volga et/ou le canal Volga-Don (selon le modèle danubien par exemple), inacceptable pour la Russie.

- que le texte soit sans équivoque concernant l'impossibilité pour un acteur non-Caspien d'établir ses forces armées dans la région,

- prévenir ou, à défaut, donner au Kremlin les moyen de prévenir, la construction d'un gazoduc trans-Caspien permettant d'acheminer du gaz turkmène vers l’Azerbaïdjan à travers le fond de la mer Caspienne.

Que dit le texte ?

En vertu de la Convention d'Aktau, la mer Caspienne n'est ni un lac, ni une mer, mais un "corps liquide" (art.1). Il s'agit peut-être d'une question rhétorique, mais cette expression permet d'éviter de retomber dans les débats qui ont empêché pendant un quart de siècle l'émergence d'un consensus.

La Convention d'Aktau propose l'établissement de 4 zones maritimes définies selon une méthodologie qui reste à déterminer reposant sur les lignes de base droites : les eaux intérieures (particulièrement pertinent dans le cas du Kazakhstan et du Turkménistan), les eaux territoriales (jusqu'à 15 milles nautiques), les zones de pêche (10 milles nautiques) et l'espace maritime commun (art.1 et art. 6). En vertu de cette solution, l'Iran, qui dispose des côtes les plus petites en mer Caspienne, recevra donc probablement moins que les 13% de la solution basée sur l'établissement d'une ZEE. En fait, Téhéran devrait recevoir entre 11% et 13%, une solution à laquelle les Iraniens s'étaient résignés dès décembre 2007, sous la présidence Ahmadinedjad.

Au plan sécuritaire, l'article 3 affirme dans son 6e point que toute présence militaire étrangère est interdite. Cette affirmation est renforcée plus loin par le 11e point en vertu duquel seuls les navires battant le pavillon des États caspiens peuvent entrer ou sortir de la mer Caspienne. Les États signataires s'abstiennent en outre de se lancer (ou de poursuivre) une course aux armements ; un phénomène qui a pourtant bien eu lieu au cours des années 2000 et encore au début des années 2010 (art. 3, point 4). De même, les parties s'engagent à s'abstenir de recourir à la force les uns contres autres (art.3, point 7).

Le droit d'accès et de sortie de la mer Caspienne est affirmée par le point 10 de l'article 3, dans la mesure où "les intérêts légitimes de la partie de transit sont respectés, avec pour objet la promotion du commerce international et le développement économique". Il est intéressant de noter que, bien que seul le territoire russe et les fleuves russes offrent un accès navigable aux autres mers (principalement Azov, mais aussi le Golfe de Finlande), la Russie n'est jamais nommément citée, le texte faisant allusion à "la partie de transit".

Enfin, le droit des États signataires à construire des gazoducs sous la mer Caspienne est affirmé dans l'article 14.

Que retenir de la Convention sur le statut légal de la mer Caspienne ?

- La Russie a t'elle cédé sur la question gazière ? Moscou a troqué le gaz contre la sécurité. Autrement dit, elle a levé son veto à la construction d'un gazoduc transcaspien - puisque c'est de lui dont il s'agit principalement - contre des garanties concernant l'impossibilité pour les États-Unis et/ou l'OTAN d'établir des bases dans la région. En pratique toutefois, Moscou a truffé le texte de garde-fous liés à la question de la préservation de l'environnement naturel caspien, notamment l'article 15. En outre, la Russie dispose d'une seconde carte : le Protocole d'évaluation de l'impact environnemental de la Convention pour la protection de l'environnement maritime de la mer Caspienne (ou Convention de Téhéran), signée en novembre 2003. Ce Protocole, signé à Moscou le 20 juillet dernier, soit environ 1 mois avant la signature du texte d'Aktau, est cité dans l'article 14 (point 2) de ce dernier document. Enfin, les modalités d'exploitation des gisements offshore situés à équidistance de l’Azerbaïdjan et du Turkménistan n'ont pas encore été définies.

- le statut de hub de l’Azerbaïdjan est consacré par le texte. Il ne s'agit pas seulement de la dimension énergétique (Est-Ouest), avec les réserves émises ci-dessus, mais aussi celle de corridor logistique et commercial (Nord-Sud). Lors du sommet d'Aktau, le président azerbaïdjanais Ilham Aliev a ainsi rappelé que, si en 2017 ce sont 1 700 tonnes de fret qui ont transité à travers son pays, sur les 7 premiers mois de 2018, ce sont déjà 175 000 tonnes qui ont traversé l’Azerbaïdjan.

- la navigation commerciale vers et depuis la mer Caspienne à travers le canal Volga-Don est encouragée par Moscou qui y voit un vecteur de développement économique de ses provinces méridionales. Nous nous faisions, à ce sujet, l'écho il y a quelques mois de l'autorisation donnée par la Russie à deux navires iraniens d'utiliser ses voies navigables intérieures.

- au niveau sécuritaire, la flottille russe de la Caspienne reste la force navale la plus puissante du bassin caspien. L'utilisation du quatrième espace maritime, l'espace maritime commun, lui permet donc en théorie d'aller loin au Sud pour éventuellement tirer ses missiles Kalibr, comme elle en a fait la démonstration en 2015. En prenant la décision de relocaliser le gros de sa flotte depuis Astrakhan vers Makhatchkala, au Daghestan, dès fin 2017, Moscou a ainsi non seulement pris acte des dynamiques sécuritaires à l’œuvre sur son flanc Sud et des moyens que sa flottille lui offre afin d'y faire face, mais elle a aussi anticipé la signature de la Convention d'Aktau. 

- sur la question de la présence militaire étrangère, rappelons que, en la matière, l'histoire a appris à la Russie à considérer les capacités plus que les intentions. Autrement dit, tout engagement verbal de ses voisins à ne pas laisser de forces étrangères s'installer sur leur sol ne suffit plus.

- l'Iran semble avoir cédé sur la questions du gazoduc trans-Caspien comme sur celle de la délimitation des espaces maritimes. Au demeurant, Téhéran n'avait guère les moyens de ses objectifs et de ses ambitions en Caspienne. Le texte d'Aktau risque de faire resurgir les lignes de fractures à Téhéran et le spectre de la "satellisation" par la Russie qui renvoie aux mauvais souvenirs du XIXe siècle et plus encore du début du XXe siècle.